一、研究背景和文章架构
每年两会期间，代表委员的提案就成为民众和媒体争相议论的热门话题。尽管两会代表委员会提出许多有价值的议案和提案，但由于我国幅员广阔、国情复杂，议案和提案不可能覆盖到方方面面。随着公民民主意识的提升，网民的参政意识逐渐显现，民众急切需要一个高效而权威的平台构建民众与政府的交流，“E政广场”就在这种民主大风潮下应运而生。
“E政广场”创建于2009年5月9日，是一个以模拟两会提案方式，向中央各部委办及地方政府提交意见和建议的网络互动建议专区。2010年底，人民网与全国政协提案委员会建立了“E案”报送机制。“凡是符合国家法律法规，关注国家的发展和人民群众的利益，具有建设性、针对性的意见和建议，人民政协都会考虑入选。”[1]
2011年两会前夕，30份网民“E案”入选全国政协提案征集函；2012年，134份（实为131份）[2] “E案”同样以“参阅线索”的形式发给了全体政协委员，成为议政建言的重要参考。
“E提案”自问世以来就处于一片叫好声的中心，央视的“新闻联播”、“焦点访谈”、“新闻1+1”、“经济半小时”等重点栏目都对其进行了报道，新华社、人民日报都对其进行充分的肯定，各方领导都曾给予“E政广场”很高评价。
为了“E政广场”的健康发展，我们必须提防另一种消极后果——心理落差。过多的肯定会让公众对“E政广场”抱有一定的期待值，当“E政广场”所呈现的状态与公众的期待值存在巨大反差时，公众就会产生强烈的落差感和受骗感，对于E政广场的批评也会随之而来，这对于新生事物是极其不利的。
本文在肯定E政广场积极推进民主进程的同时，通过对E政广场131份提案，以及网友在两会专区提交的1331个提案[3]的分析，探讨“E政广场”栏目本身存在的一些问题，并试图提出一些可行性的建议，推动E政广场在民主道路上走得更远。E政广场的主要工作流程如下：
【图表1：E政广场的主要工作流程】
根据以上的工作流程，我们进一步分析得出网友的提案从提交到最终问题的解决所经历的步骤和条件。下图中，左边为具体步骤，右边一列为“进入下一步需具备的条件”。本文分析部分的内容主要由两对矛盾构成——“有序参政VS话语平等”，“热提案VS冷回应”，前半部分注重说理，后半部分注重数据分析。
【图表2：文章分析过程和逻辑框架】
二、有序参政VS话语平等
2.1 民主的努力
在我国，人民是国家的主人，但并非每个公民都能直接运用国家权力，都能成为决策者。人民群众行使民主权利只能通过舆论监督的形式进行。民众要进行有效地舆论监督，话语权就成了必须具备的权利。
“公民话语权即是指公民享有的表达话语的权利，即公民所享有的表达其利益、意见与思想的一种言说权利或行为权利。”[4] 随着民主化进程的推进，公众不仅仅脱胎于被动接受信息的“靶子”，也不局限于主动地选择自己所需要的信息，而是希望民意能够实现与政府的对话，实现意见的“上传下达”，从而解决社会公共生活中的亟待解决的问题；另一方面，政府也充分认识到对公众舆论应该是引导而不是控制——E政广场就是在政府与民众观念重合的情况下孕育的问政渠道。
哈贝马斯认为，“公民通过舆论和政治参与行使自己的政治权利是衡量宪政国家民主化的直接尺度。”[5]
E政广场的开通，为老百姓和政府沟通开辟了一个便捷的通道，权利由政府“下放”到民众，长期处于喑哑状态的各种民间力量突然找到了它们的突破口。但是，这个突破口，与论坛、博客、微博等自媒体有着权威上的差别。E政广场与全国政协这个官方机构实现对接，能够让公民的话语权得到了较高的保障，网民能够真正实现“从旁观者到参与者，从提问者到建言者、从问政者到参政者的转变”[6]。
相比于论坛、博客、微博等自媒体的众声喧哗，E政广场显得更为权威、有效，这也是E政广场深受好评的原因。从E政广场的开通到如今的成功运行，都可以看出政府和媒体在民主道路上所作的努力。
2.2 有序参政与话语平等的冲突
E政广场并不仅仅是搭建一个互动平台，还在试图打破网络参政的无序状态，倡导有序参政。
“有序参政”概念的提出是具备积极意义的。2012年03月13日人民网发表评论——《“E政广场”搭建公民有序参政新平台》，文章中指出“传统的互联网，虽然自由开放，但是众声喧哗之下，有价值、有思想的网民意见，难免会被淹没在信息的汪洋大海之中，甚至一些偏激缺乏建设性的抱怨，会占据表达平台的中心，稀释了网络民意的参考价值。” [7]
由于网络的开放自由，网民言论分散，庞杂的言论信息在很大程度上解构了民众话语权。E政广场倡导“有序参政”，在扩大参与渠道的同时，提升了公民参与政治生活的质量和水平。
从媒介属性上分析，E政广场是公民介于制度化与非制度化政治参与之间的一种参与形式。因而它兼有官方和民间两种成分，是民众借助非制度化渠道（网络）、走制度化流程（参与政治协商）。这两种方式的融合是具有开创性的，但其本身也有矛盾之处。
比如，网络媒体的对象是“大众”，而政治参与的对象是“公众”，“大众”之于“公众”，更分散、缺乏理性和组织性。所以当我们用要求公众的“有序”去要求大众时，就必然损失大众的“广泛”属性，就涉及到话语权平等的问题。
“有序参政”本身与公民话语权的平等并不冲突，但在媒介接触不平等的情况下，“有序参政”就成了弱势群体难以跨越的门槛。
E政广场“鼓励网民提交有现实意义、论证充分、材料翔实的建议，真正为党和政府出主意、想办法。”[8]也正因如此，第一个门槛便是网友须具备一定的媒介素养；提案需具备代表性、建设性、可行性。
喻国明教授曾指出，“虽然每个人都拥有说话的权利，但就其社会声音的表达而言，社会层次的分布是很不相同的，有些人的音量比较大，比如他掌握着某种权力，操纵着某种国家机器，拥有某种财产；有些人的音量比较小，因为一没有权，二没有势，三没有财，对于后者，就不能说他真正拥有了话语权。”[9]
我国社会结构的失衡造成了网络资源、教育资源占有和使用的不均衡，部分群众受教育程度偏低，难以通过网络发表自己的言论，也难以形成较高水平的提案。同样是草根团体，也存在强势与弱势之分。E政广场对于草根提案的书写要求，无疑给话语权的不合理分配加重了砝码，草根中的知识分子不能代表所有人的话语，处在社会底层的大多数人还处在失语状态，他们的话语被限制、被扭曲、被边缘化。
且不说这些根本无法借助E政广场表达民意的群体，即使是在可接触媒体的人群中，活跃度依旧是低迷的。人民网E政广场注册用户为157008人，提案数为14032件，人均提案数仅为0.089。此外，还必须考虑一人多提案的情况，比如，在131份网友建议中，网名为“张奋”的网友15篇提案入选；在1331份网络提案中，建言数超过15个的网友有八位，最多的建言数达到了41份。这样一来，网民实际活跃度就更低。
2.3 话语弱势应成为关注重点
正如刘学义在《话语权转移》中所指出的，部分人因政治冷漠的“缺席”是被允许的——“像我国这样人口众多，国情复杂的国家，公民政治参与保持在适度的范围内也是现实所要求的。所谓适度参与，既指公民参政应该在政治法律允许的框架内循序渐进，也指保持相当数量国民一定程度的政治冷漠、用经济发展社会建设主题分流公民政治参与的热情，把公众关注的焦点分散化。”[10]
网络问政，一方面要避免众生喧嚣带来的弊端，一方面要防止民意的大幅度缩水。那么现在倡导降低准入门槛，让更多的公民参与到政治中是否超过了“适度”的范畴呢？
笔者认为，我们当下要解决的社会问题，很大一部分就是聚焦在弱势群体上，如果弱势群体一直处于“被代言”的状态，在渠道获得上失去言说的资格，政府听不到他们自己的呼声，对于实际情况的掌握也会失真。因此，只有保证进入协商的公民在社会各阶层中的分布比例是合理的，才能避免所谓“民主”成为少数人的民主。
确保各阶层话语权的合理分布，就需要保持E政广场的易进入性，降低提交提案的门槛，使底层的声音呈现，给各种力量提供表达利益的平等机会。
首先，在提案形式上，将提案分为简版与完整版两种——简版提案只要足够表达自己的建议、反映自己的问题即可，不作字数、内容形式要求，如“国家应高度重视农村无人愿意种地问题”一句话便可；完整版则按照政协委员提案标准书写。
其次，在技术层面上，要让手机能登陆E政广场，并且开通E政广场专用接收平台，短信也可参与发表提案，对提案进行投票、拍砖等。比如发送“ZC10000”（支持提案10000）、“TO10000：……”（对提案10000的评论），这不仅能在很大程度上让只会发短信、用手机的群众也参与到建言献策中来，手机的便捷性也能极大地扩大E政广场的受众群。
准入门槛的降低会导致言论放开，言论的简短也会引发碎片化的问题，这些无疑会增加媒体和政府的管理成本。“有序是发挥参与式民主优势和功用的基本前提，如果民众的参与失控，那就极容易陷入‘大民主’的危险中，也容易导致‘多数人的暴政’。”[11]对于可能造成的公众政治参与的无序甚至失控，也是政府一直担心的问题。
但“有序参政”得以实现的前提并不是限制准入人数，而是让公众慎重对待参政这件事。2010年人口普查显示，我国有13.7亿人[12]；CNNIC 2011年1月18日发布的《第27次中国互联网络发展状况调查统计报告》表明，“截至2010年12月底，我国网民规模达到4.57亿”[13]。而E政广场的注册用户为157008人，提案数为14032件，这样的两个数据放到“4.57亿”、甚至“13.7亿”的背景下，几乎可以忽略不计。
“多数人的暴政”需要提防，但绝不是在如今这种话语权弱势的环境下。但是，光是放开准入门槛是不够的，一系列配套的宣传、奖惩制、处理机制也必须跟上，让民众珍惜建言的机会，真正反映基层情况。
三、热提案VS冷回应
3.1 网站的冷回应——缺乏及时更新，造成民意的缺失
由于政协必须在两会召开之前准备好提案线索，时间上的限制直接导致了131份的网友建议的时间跨度是从2011年1月2日到11月28日，而在2012两会期间的1331份提案就处于被忽视的状态，这在反映问题上就形成了滞后的硬伤——数据分析显示，131份线索并不能准确代表民意。
尽管131个提案涉及了社会中的多个方面的问题，如法制建设（拆迁、见义勇为讹诈、慈善）、社会福利、就业、住房（保障房、房价、租房、房产税…）等诸多方面（详见附录1），但一些网友关注的热点依旧未能得到反映。
下表是笔者根据E政广场2012年两会专区的网友提案进行的数据统计，分别根据“联署”、“得票”、“人气”，排出前50的热点提案，在三个表单中都榜上有名的提案共19个，列表中的“名次”表示的是“联署/得票/人气”三项的排名，如“1/1/1”表示6504号提案的联署、得票、人气都是位列第一。
根据上述图表，我们可以摘取出“同性恋”“养熊业”“动物保护”“德育”等关键词，而这些关键词在131份提案线索中无一吻合，甚至于在E政广场（2012两会专区）首页的“网友牛案排行”中（如图4），网民呼声最高的同性恋问题也没有得到合适的关注。由此可见，无论是对131份提案线索的“偏爱”，还是在页面重点展示上，E政广场都有忽略网民当下的需求造成民意缺失的情况存在。
如果在网友中形成极大影响力的问题不能通过政治协商的渠道解决的话，那人民网本身就应该针对这些问题进行相关报道，促进问题的解决。
【图表4：网友牛案排行】
此外，对于网站的管理上也存在一些疏忽，比如入选的131份提案的链接，有19个帖子链接失效（具体见附录2，下图为失效链接显示图）。还有在回复板块上，存在两个页面，一个是E政广场回复专栏[14]（如图6），另一个是回复首页[15]（如图7）。这样双重的页面不仅在管理上造成人力浪费，对于网友而言，获取数据也是迷惑的——因为两份数据并不统一。在页面展示上，回复专栏强调回复人、回复日期等信息，回复主页则对提案本身展示的比较完整。就形式而言，笔者认为突出提案是必要的，但对回复人的信息也要展示，所以最好是在第二种版式的前提下，把回复人信息提到每一个提案的最前一栏。
【图表5：失效链接显示图】
3.2 网民的冷回应——问题分散，难以形成舆论场
我国正处于社会转型期，在利益多元化的社会背景下，利益格局剧烈碰撞。体现在网友的提案上，就是观点的分化。尽管在E政广场提意见的网民很多，但是网民对其他意见的关注度不高，缺乏形成舆论场的意见领袖。选题不能形成一定的集中度，就很难形成针对特定话题的有规模的言论，尤其是在与强势群体进行博弈时，弱势群体力量过小，即使问题得到了表达，也无法产生共鸣。
通过对1331份提案的建议人（共602位）进行统计，我们发现，大多数网友只提出1-5个建议（如图8），这样的网友有562人，占到93.36%，提案数超过5个的人比例很低。对提出1-5个提案的建议人进行分析（如图9），只提了一个提案的人占到72%。
【图表8：网友建言数统计】
【图表9：提案数为1-5的网友分布比例】
网友对于别人的提案关注度不高的另一个衡量维度是回复数量的低迷。在“人气”“得票数”“联署”“回复”四组数据中，按照网友之间线上交流的难易程度，参与程度最深的就是“回复”。在1331个提案中（如图10），回复数为10个以下的，占到89.49%，其中“零回复”的就占到45.76%。回复无论是支持还是反对，都能够反映出该话题的热度，回复数的低迷一方面表示网民对大部分提案缺乏兴趣，参与热度不高，另一方面也反映出大部分提案并不具备代表性。
【图表10：1331份提案回复数统计】
网友之间的活跃程度还可从下图的四条折线得到体现——两端高，中间低，这说明提案的水平，或者确切的说是受关注的程度出现了两极化，要么无人问津，要么人气火爆，如《建议立法保障同性恋的基本合法权利》这个提案的联署/得票/人气/回复分别为2414/253495/407299/5753，而建议《关于用主动防旱代替被动抗旱的提案》和《关于建立紧急救险基金和紧急救险时设备工具征用制度的提案》联署/得票/人气/回复仅为0/2/7/0。
【图表11：1331份提案“回复/联署/得票/人气”统计】
一个提案，只有经过多方讨论、质证，得以充分收纳公众及各界的反应和建议，才能得以适当调整，最终制定出更为完善的决策。网民对问题反映的泛多元化以及对其他提案热度的缺失，在一定程度上降低了建言献策的有效性。
3.3 有关部门的冷回应——回复不积极，隐含形式化风险
相比于国家领导人对E政广场的支持与网友提交提案的热度，政府各部门的回应则较冷——也就是说，大领导重视了，网民响应了，真正需要去解决问题的领导却沉默了，产生了一大堆积案、无头案。总体而言，政府与公众的关系依旧不对称。
E政广场开辟了回复专栏，在一定程度上，是对各部门、委员的一种督促，值得肯定的是，就已回复的内容来看，部委、专家等的回复整体上属于较高水平。
有报道称，5月17日，审计署新闻办公室就E政广场网友提出的有关“村官审计”问题的提案作出了公开回应。尽管政府部门有此回应是积极的，但这毕竟是少数。截止至2012年5月20日，在“E政广场回复专栏”中，回复数：67次（详见附录3）。
通过分析这67个回复的时间（图12），我们可以看出一个“U”型曲线，这说明在回复的时间跨度上，存在扎堆现象，比如两会期间的回复明显多于非两会期间。无论原因是什么，时间分布上的极端化都表明，部委、专家等对于问题的回复并非积极主动的。
【图表12：官方回复时间跨度统计】
相比于1万多的提案数来说，“有问不答”、“有求无应”的现象依旧普遍。及时反馈的缺失，让网民建议提交后就进入“黑箱”状态，网民无法得知自己的建议是否得到认同，是否已经转达给政府相关机构，对于转达后的处理结果也一无所知。
假使网民反映的问题长时间得不到回复解决，部委没有针对来信留言进行详细解析，E政广场就会成为某些政府部门的形象工程，进而损害政府公信力，同时也极大地挫伤了网民参政议政的积极性。
不仅要让公众参与到政治中去，也必须让公众感受到参政后的实实在在的结果。
首先，各部委要把解决问题常态化。提案的提交和回应只是解决民众现实问题的开始，真正让提案落地才是关键，如何实现网络提案与现实之间的转换也是网友所关心的问题。
其次，网站和部委要把反馈机制制度化。在推进落实提案落地方面，E政广场还应建立更多的监督和反馈机制。对所有发表在E政广场的建议，首先，网站要作出转达或不予转达的回复；对给予转达的建议进行后期的处理反馈意见跟踪，哪些提案被分配到部门了，何时有了进展，都要及时回复。重大问题的解决还要通过适当的报道让所有人都知道政府在这方面所作的努力。有些问题是现阶段不能解决的，也要重视，及时对民众反馈，让群众了解问题的难处，抱以“理解”的态度，而不是不了了之导致“误解”。
四、结语
“民主政治没有‘原版’。任何一个国家都需要根据自己的经济社会和文化条件来发展民主政治，只有符合国情的民主政治才可能生根开花结果。”[16]
我们并不想去复制西化欧化的民主方式，E政广场是广大群众参与政治的一个新型而有效的平台，是中国式民主的另类代表。E政广场在给政府施政行为带来便捷的同时，也是对政府部门的执政能力和媒体反映民情能力的一次长久的考验。如何走好网络民主之路是政府部门和人民网亟待解决的问题。